南京江北新区国家级新区呼之欲出。昨日下午，由新利18彩票 法律与行政学院、江北新区发展研究院（筹）和江苏生态治理体系与治理能力法治化协同创新中心主办的南京江北新区发展论坛第一次会议在新利18彩票 举行。会议邀请了省内最顶尖的社科、法学等专家学者，围绕酝酿中的《南京市江北新区条例》，就新区管理体制、产业政策如何创新以及新型城镇化等内容进行建言献策。

研讨会透露，南京江北新区可能还将延续“管委会模式”，同时新区管委会将被赋予市级经济管理相关权限。

A解读篇

江北新区含多大范围？

江北两区加八卦洲，面积占南京近四成

江北新区由六合区、浦口区和栖霞区八卦洲街道共同组成，位于长江以北，南临长江、东接苏中、北接苏北，西与皖江城市带相邻，总面积2438平方公里，占南京市域面积的37%，拥有便捷的公路、铁路、水路和航空枢纽，是长三角辐射中西部地区的综合门户。十三五期间，南京的发展重点从河西新城向江北新区转移，并申请将江北新区升格为国家级新区。

国务院2013年批复的《苏南现代化建设示范区规划》首次提出“在南京推动建设江北新区”。当年11月份，江北新区管委会（筹）成立，设规划国土、开发建设等5个内设机构，拟负责统一政策、统一规划等。2014年4月，南京市成立了江北新区领导小组，市委书记、市长亲自“挂帅”，部署江北新区开发建设。

目前南京正在积极争取国家早日批复江北新区的设立。而新区管理也将有法可依——《南京市江北新区条例》已进入前期调研阶段，将以人大地方性法规的形式予以规范。

国家级新区啥特点？

享有更加开放和优惠的特殊政策

南京市人民政府法制办副主任杨以群介绍，国家级新区从成立到开发建设和发展均属于国家战略，其总体发展目标、定位由国务院统一进行规划和审批；享有更加开放和优惠的特殊政策，以及管理、产业的创新探索。

杨以群介绍，1992年以来，中国已批复11个国家级新区。11个新区定位各有侧重，如上海浦东、天津滨江是综合配套改革试验区，浦东还带动长三角发展；重庆两江、成都天府打造内陆开放高地；广州南沙是港澳合作示范区；舟山群岛是海洋开发……

这11个国家级新区具体为：1992年10月上海浦东新区成立、2005年10月天津滨海新区成立、2010年6月重庆两江新区成立、2011年6月浙江舟山群岛新区成立、2012年8月甘肃兰州新区成立、2012年9月广州南沙新区成立、2014年1月陕西西咸新区成立、贵州贵安新区成立、2014年6月青岛西海岸新区成立、2014年6月大连金普新区成立、2014年10月2日四川天府新区成立。

新区和特区、开发区有啥不同？

江北新区已享有市级经济管理权限

新区和以往所说的特区、开发区有何区别？杨以群指出，特区主要承担对外开放和改革的任务，开发区担负产业集聚的任务。新区，则是融城镇化建设、产业发展、生态文明于一体的经济社会综合体。

“更特别的是，新区在体制和机制上的不同。”杨以群指出，新区相对于普通的行政区和单元，具有创新性，是全面深化改革的先行区。江北新区围绕转型升级，其定位在发展上将突出交通枢纽、物流中心，优势产业以及生态宜居，体现对接国家战略的发展定位。

社会管理职责依旧在各个行政区，而江北新区已享有市级经济管理权限。在深入48项改革的基础上，江北新区未来改革将予以制度和固化。

B观点篇

发展理念该放多高？

要充分考虑到在江苏不同地方产生的作用

江苏省社会科学院院长王庆五指出，江北新区要用一个更高的发展理念，来确定相关的发展以及立法过程中的问题。需要考虑三点，一是，怎样纳入到整个国家的金融发展新常态中。二是，如何与国家发展战略、江苏几大发展战略，形成叠加效应。如，苏南现代化、长三角发展、长江经济带、海上丝绸之路等。三是，江北新区发展的理念和定位中，要充分考虑到在江苏不同地方产生的作用。“我们能不能在江北发展新区的问题上，充分地运用改革开放30年的经验。我觉得，江苏的发展模式一直是强政府、强市场。利用政府强大的力量、经验可以做一些研究，在发展理念上进行提升。”

两种管理体制选哪种？

一级政府模式、管委会体制各有利弊

包容浦口、六合两个大区以及栖霞区八卦洲，江北新区的管理模式的选择是个难题。在讨论中，关于开发区的管理模式，有不同的声音，观点碰撞十分激烈。一种声音认为，一级政府模式是江北新区管理体制创新的必然趋势；另一种声音认为，管委会体制较为灵活高效。

“我国并没有统一和定性的新区管理模式，参考国外做法也不具有借鉴和可比性。”杨以群介绍，目前从全国来看，主要有两大管理模式：新区与行政区合一的一级政府模式，这种体制比较顺畅，便于协调，有利于统筹全面发展，但容易造成运行成本高的问题；管委会（或功能区）体制较为简单灵活，但存在内耗、产生执法监管死角等弊端。

“管委会和行政区如何取舍，还是要看具体的实践。”杨以群指出，不过新机构的法定性质、职能、权限；新机构与市政府相关部门的关系；新机构与属地政府的关系，六合、浦口区以及18个街道；行政权力配置、运行机制及监督机制等，都是未来江北新区的管理体制需要明确的问题。

管委会模式

江苏省人大常委会法工委副主任王腊生认为，江北新区不可能实行一级政府体制。“浦口、六合、栖霞八卦洲合并的一级政府体制，需要国务院批准，操作起来非常难，不太可能批。因为如果批了，就意味着要撤销六合区、浦口区。否则介于南京市政府与六合、浦口区政府之间再设立新的区政府与现行法律相悖。”

江苏省人民政府法制办副主任高建新也赞同以“管委会模式”为首选体制。他建议，为了避免管委会和区委政府之间的冲突内耗，像国土和规划这样的部门权限应该“上收”到市里，统一协调；而一般的工商等社会管理则仍然“下放”给各区，而管委会则主要抓经济。“当然，新区的授权委托都应该有严格的规定，要符合法定的方法。”

一级政府模式

“管委会体制不是一个高效的方案。”南京大学法学院教授王太高则有不同的观点。他认为，新区管委会和现有的区政府职能部门怎么衔接，这个问题管委会模式难以解决。王太高指出，从现行行政组织法改革方向来看，小政府大社会依然是个趋势，新区与行政区合一的一级政府模式，体制比较顺畅，容易实现高效率的政府服务。

南京市社科院城市发展研究所所长朱未易也赞同地表示，管委会模式是旧的、过渡性的，是制造矛盾的发展模式。先把六合和浦口合起来，再提高它的级别，再搞授权也好，委托也好。

管理最重要的创新应该是综合执法

有消息灵通人士透露，江北新区最有可能实行的还是管委会模式。作为同级政府派驻机构，江北新区管委会享有市级经济管理权限。

上海浦东新区走过的道路，或许充分说明了开发区管理体制选择的权衡。

1993年，浦东新区管委会成立，管理范畴与整个新区的实际面积基本重合。2000年，浦东开发、开放10周年之际，上海市政府撤销浦东新区管委会体制，正式建区，回到正常的行政管理体制。

但是面对区域内发展不平衡的局面，浦东方面重拾管委会模式，通过隶属于新区政府的副局级功能区管委会，实行“区镇联动”，整体开发。2010年又取消功能区，浦东四大国家级开发区的管委会职能和管理范围重新得到强化。

“根据四中全会要求，新区最重要的创新应该是综合执法，尤其是跨区域的综合执法。”王腊生还提出，能不能发挥市场的决定性作用，在行政审批和行政许可上有所创新，也是迫切需要解决的问题。上海自贸区制度和改革的创新值得我们参考，比如上海自贸区首创的税务登记“免审核”，推出网上自动赋码、网上自主办税、电子发票网上应用、网上区域通办、网上直接认定、非居民税收网上管理、网上按季申报、网上备案、纳税信用网上评价等10项措施，这种税收一网通的创新，便捷、优质又高效。

江南江北需要互补吗？

应具“独立性”，江南江北不可能互补

“江北新区应当具有‘独立性’，而不能是江南江北错位互补。”谈到江北新区的定位，江苏省社科联原党组书记、省区域发展研究会会长、长三角联合研究中心主任张颢瀚的观点独树一帜。他举例说，此前在国家长江经济带战略中，南京的定位一直没有明确，这在一定程度上影响了南京的发展。对江北新区而言，当务之急是解决其战略定位问题，与国家战略相融合。

“江北已经有了两个大的区，为什么过去一直没有‘走’得很好？”张颢瀚直言，他对过去“江北新区和江南主城错位互补”的观念并不认同。

“江南江北不可能互补！长江把这座城市划成南北两个部分，南京南北是两个自然空间，应当相对独立！”张颢瀚指出，长江空间太远，南京的江南与江北已经是两个自然空间，“老想揉在一块儿发展是大错特错”。在江北新区的建设上，应当充分考虑区域功能的综合性，医疗、教育、文化等各方面都应有所考虑。

体制、法规定位有何变化？

考虑扬州、合肥，进行更大的跨区发展

在体制定位、法规定位上，张颢瀚建议，江北新区在规划上一定要有超前性，要站到全国制高点，包括它的外貌、区域的一体性，功能的综合性。南京位于苏中，苏北，远一点到合肥，一直缺少一个有力的支撑点，因此，要把江北新区融入长江经济带建设的重大的背景中，必须考虑扬州、合肥，更大地跨区发展。

张颢瀚认为，只有将江北新区放在国家级新区发展的战略层面，按照上海浦东新区的高度、建设功能去发展，才能在当今成为带动苏中、苏北、安徽一带的增长极。

新利18彩票 党委副书记、纪委书记朱跃钊也强调：“江北管理体制要独立！”他建议，江北新区一定要和安徽联动，带动滁河一带的经济发展。

生态文明条款该多严？

依靠科技、执法解决污染问题

因故未能参会的中国科学院院士新利18彩票 校长黄维教授在书面致辞中称，希望江北新区发展论坛的创办，能聚合多方智慧、展示真知灼见、为上级领导的科学决策提供智力支持。

诚如黄维所言，如何确保江北新区的青山绿水、蓝天白云，各位专家提出了诸多好的建言。

新利18彩票 党委副书记、纪委书记朱跃钊指出，江北新区的发展一定要建成一个绿色生态宜居之城。江北有两样东西，一个是自然的生态环境，有江河山林；第二个是有大钢铁大化工。其中自然条件要发挥到极致，而第二个要改造。

他认为，长江一定要用好，沿江沿海发展很重要，“如今南京有江但还用不好江。长江从武汉下来，南京段是最黑的，什么都没有。”第二个不要忘了滁河，可以更好地和安徽等周边地区联动。除了江河要利用好，还需保护好老山。生态红线，不是说老山就不能利用，需要进得去，留得住。

至于大钢铁大化工，朱跃钊说，南京不能谈“化”色变，需要依靠科技进步、严格执法来解决这个污染问题。同时要解决排污交易权，建立低碳交易市场。产业的定位要往高端产业集聚、升级。“能源规划不要忘。能源和环境紧密联系。能源互联网的应用，号称第三次工业革命，政府可以搞。”

产业路在何方？

使用“负面清单”，规定哪些不能做

江苏省委党校科研处处长谈镇教授的一席话非常犀利。

他特别指出，江北新区必须要辐射安徽。而六合、浦口现有的现代农业特色不能弱化，还必须要加强。

他一针见血地指出，产业政策的创新和定位，要有实在的东西在条例里。“招商引资是重要，但是不如使用‘负面清单’。”

所谓“负面清单管理模式”是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。

“新常态的大背景下应用空间换速度。”谈镇指出，规划江北的发展，与其强调招商引资，不如规定哪些不能做，搞负面清单而不是选择清单。

他还特别提出，江北新区规划在启动的时候应该加强基础设施的短板建设；强化“产业工地”；腾笼换鸟不如就地革新，发展混合型经济的产业——腾走一部分化工企业，提升一部分，灭掉一部分。此外要大力发展制造业中的先进，培养职业教育，提供要素支撑。

复旦大学城市治理比较研究中心副主任、南京市社科院城市发展研究所副所长、副研究员周蜀秦认为，四中全会提出，产业生态的重建，之前的产业生态不能实现持续繁荣，更加丰富性、多样性，在这样的背景下看江北新区的发展和立法问题，个人认为新区建设中应以立法引导，把一些产业相对集聚。“上海是沿海开放的高地，南京可不可以做到在长江经济带中把江北的化工产业，打造成一个世界性的产业集群、重量级的产业集群，这方面可以很好地学习上海自贸区的经验。”

免责条款的意义何在？

使干部不瞻前顾后，免除后顾之忧

正在制定的《南京市江北新区条例》还有一个突出的亮点，就是在全国首次提出“免责条款”。

这些年来，一些重要的改革措施，正在陷入一种停顿的困境。各地政府渐渐地都不敢在“新”字上有出格的作为，很大程度上是因为担心在社会舆论的放大镜关注下，改革中的一些不完善之处被公众发现指责，甚至问责。

南京市法制办副主任杨以群解释说，在创新过程中，经常会出现与现有制度、体制脱节的地方，不让干部放开手脚，事情就没有办法做。“探索免责机制的建立，可以使得干部不瞻前顾后，免除很多后顾之忧。”

不过，新利18彩票 法律与行政学院院长刘小冰也提出“免责条款”不能成为“完全免责的金牌”，需符合四中全会的精神——破“权大于法” ，需于法有据提供。如，需设置新区所进行的创新活动、创新方案的制定和实施程序未违反法律规定，个人和所在单位没有牟取私利，未与其他单位和个人恶意串通，未损害公共利益等条款。

王腊生也特别提及，四中全会提出了责任终身制的问题。

C政府说法

副区长：浦口区很可能是最先启动的片区

“浦口区很有可能是江北新区建设最先启动的片区，这也是江北人民多年来的期盼。”浦口区委常委、副区长、经济开发区管委会主任陈潺嵋的话开门见山。

陈潺嵋认为，建江北新区，有非常重要的历史意义。浦口过去由于长江阻隔，带来了江北江南发展不平衡，但也留下了各种宝贵的资源。2002年，跨江发展的战略提出后，江浦县和浦口区合并成新的浦口区，让浦口发展有了质的飞越——经济总量一度跃居全市第二；固定资产投资800亿元，工业400亿元。人口的集聚效应凸显，从十年前的20万人增至90万人，每年还在增加。“浦口符合很多江北新区的功能和定位，因为浦口区有老山，一直在打造健康宜居的自然生态。”

“江北新区的定位一定要是江北人民所需要的。” 陈潺嵋说，浦口区内已有较为完善的大功能区域和大行政区域，所以她觉得当前江北新区管理还是用管委会体制更加适合。

江北新区规划是南京市即将出台的一个独立的规划。她建议，新区应更多地在规划方面把关，在审批的前置手续上实行指导。

对于“免责条款”的问题，陈潺嵋也有话说。她认为，希望还是保留，毕竟能给区层面支撑，“创新一定有它的风险”。

2014年10月29日《江南时报》第A04版：http://jnsb.jschina.com.cn/html/2014-10/29/content_1141968.htm

《中国江苏网》：http://jsnews.jschina.com.cn/system/2014/10/29/022369231.shtml

《网易》：http://j.news.163.com/docs/10/2014102914/A9NUPURN9001PURO.html