中国有县域经济单位2000多个，是中国社会治理与发展的基本单元，是国民经济发展的基石。县治是政权体系的“墙脚”，县治不稳，天下难定。历史上的“郡县治、天下安”深刻阐述了县域的重要作用。县域又是城乡混合体，能否实现城乡协调发展，是解决“三农”问题的关键。无论从哪方面看，县域在国民经济社会发展中都具有重要地位。

今天，县域的重要性决定了其在全国科学发展战略格局中的重要地位。随着工业化和城市化的推进，虽然经济中心逐渐倾向于大城市，但县域经济占全国GDP的比重仍然高达60%左右，县域人口仍占总人口的70%左右。因为长期的城乡二元经济体制造成的相对落后地区矛盾和问题相对突出，是科学发展需要解决的重点，而这些地方大多集中在县域。可以说，无论从经济社会发展还是从治国理政来说，县级的重要性并没有减弱，反而是增强了。

县域科学发展与否，决定了科学发展观能否真正得到全面贯彻落实。只有县域真正实现科学发展，整个国家的科学发展才有了坚实基础。因此，县域的科学发展对贯彻落实科学发展观也就具有至关重要的意义。

然而，在经济转轨、社会转型的新阶段，社会矛盾和民生诉求、经济社会发展的问题和挑战在县域表现得最为集中。一些县域领导干部感慨，不抓GDP，就没有百姓收入增长；不招商引资，就没有财政收入，就很难有和谐稳定……一句话，县域科学发展面临诸多困难与挑战。

当前，县域发展面临种种亟待解决的问题，概括起来是三句话：失衡、紧张、难持续。

一是失衡。县域之间在发展速度、发展水平方面存在巨大差异，最富的县与最穷的县人均GDP相差几倍甚至10倍以上。城乡失衡在县市之间、县城内部同样存在，“城市像欧洲，农村像非洲”的现象甚至在县域内部都可观察到。

二是紧张。基层干群关系紧张，社会不安定因素增多，群体性事件时有发生，偶发事件都可能引发对基层政府的冲击。贵州的瓮安事件就是典型事例，而这种情况并非个别。

三是难持续。中国经济在国际金融危机影响下，正面临资源约束与需求约束同时强化、高速增长难以持续的困难局面。而这种状况都可从县域经济层面找到根源。环境污染、生态破坏、资源消耗过速在县域经济中表现更为突出。农村居民收入低，消费能力弱是内需难以扩大的根本原因。

县域发展面临的困境，根源在于现行的发展模式。这种模式具有三大特征：

一是粗放式的增长方式。依靠生产要素的高强度投入实现快速增长，县域经济同样如此。

二是低成本、低价格竞争战略。各地政府尤其是县域政府把降低商务成本作为支持企业发展的关键措施，廉价土地、财政优惠、廉价劳动力成了各地招商引资的主要手段。

三是倾斜式资源配置与利益分配。城市与乡村、沿海与内地、外资与内资、国企与民企在获取资源方面的不对称地位，也带来利益的不均等分配。城乡混合的县域经济在这种博弈中处于劣势地位，内陆、偏远地区的农村县域更是如此。

（作者为浙江大学公共管理学院院长、教授）

《人民论坛》 (2009-06-16 第03版)