养老保险个人账户“空账”是“现收现付制”向“部分积累制”转轨过程中形成的，其做实责任应由政府来承担，而且政府也有能力来弥补缺口。当前，应坚持实现个人账户做实目标，确保制度持续

　　最近有报道称，城镇职工基本养老保险个人账户已经形成1.3万多亿元的空账，在参保人员中间引起较大反响，甚至担心制度安全和自己将来退休时能否领到养老金。鉴于此，有必要对此进行分析。

养老保险“空账”如何产生

　　上个世纪90年代以前，养老保险为现收现付制，即用当年的缴费(收)支付当年的支出(付)，当期工作人员的缴费用于支付已退休人员养老金，其退休时的养老金则由下一代工作人员缴费来支付，并代代相传，这一制度看上去很好，但未来会出问题，因为人们的寿命增加，退休老人比工作人员增长更快，“较少的工作人员供养不起较多的退休人员”的现象终有一天出现。因而，我国上个世纪90年代实行由“现收现付制”到“部分积累制”的改革。“部分积累制”模式下，参保人员工作时缴纳的养老保险费分为两部分，一部分用于支付当期退休人员养老金，另一部分预先积累在本人养老保险个人账户中。“部分积累制”如果完全建立起来，未来退休人员用工作时积累的个人账户资金支付自己养老金的一部分，另一部分由下一代负担。下一代负担减轻，老龄化的问题也就解决了。

　　当前，我国由“现收现付制”向“部分积累制”转换过程中出现了麻烦，已退休人员过去没有个人账户积累，全部来源于参保人员缴费。当前的工作人员缴费的一部分进入个人账户；剩余的部分才进入统筹基金，因而不足以支付当期已退休职工的养老金，形成统筹基金缺口。在无专项资金弥补缺口情况下，只好动用在职人员个人账户资金，个人账户无钱，就产生了“空账”。养老保险制度改革以来，由于退休人员增长、参保缴费人员增长、缴费工资增长等原因，个人账户已经积累一定规模“空账”，尽管官方未公开养老保险个人账户“空账”规模，但估计不少于1万亿元。

养老保险“空账”应由政府承担

　　当前，已退休人员没有个人账户资金积累，是否他们只能享受稍低的养老金呢？这一点没有道理，职工过去在其工作期间，其收入中应该包含社会保险缴费部分。马克思在批判拉萨尔的不折不扣的劳动所得理论时，提出了社会总产品分配理论。其中，为丧失劳动能力的人等设立的基金就属于社会保障范畴，也就是说，养老保险基金来源于社会产品的必要“扣除”部分。计划体制下职工实际工资并不高，应作为收入一部分的社会保险缴费部分哪去了？参保职工所积累的养老权益，既没有以专项资金的形式留下来，也没有分配给职工，其在工作期间本应“预告扣除用作职工养老”的资金在国家进行分配时用作了扩大再生产且凝固在国有资产中，这也是计划经济体制下，全民所有制企业固定资产快速增长的主要原因之一。既然，与计划体制下职工积累的养老权益对应的国有资产由政府管理，那么由“现收现付制”向“部分积累制”转换过程中，由于做实参保人员个人账户条件下的统筹基金不足以支付已退休人员养老金的缺口，统筹基金“挪用”个人账户基金弥补支付缺口时产生的“空账”实际上是统筹基金缺口的另一种形式。个人账户基金“空账”理应由政府承担。
政府有能力弥补养老保险“空账”

　　我国政府有能力弥补养老保险“空账”。一是，科学发展观已经成为国家发展的指导思想，构建社会主义和谐社会已经成为国家既定的社会发展目标，执政为民、以人为本已经成为执政党与政府施政的核心理念，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”和让人人享有社会保障已经成为党和政府对人民的庄严政治承诺。做好养老保险工作已经成为国家发展的重要目标指向；二是经过30年经济快速增长，我国综合国力大大增强，GDP总量从1978年的3600亿元增长到2009年的33.5万亿元，人均GDP进入中等发达国家行列，国家财政收入从1978年的1100亿元增长到2009年的6.8万亿元，未来一段时期内仍将保持高速平稳增长，为弥补养老保险“空账”准备了物质基础。目前形成的1万多亿空账，是一项预筹基金，是一个积累存量，用于未来退休人员个人账户养老金支付，按月支付退休人员的养老金是一个流量序列，如果是在30年内支付，则每年不到500亿元，不到2009年财政收入的1%，况且财政收入逐年增长，目前的“空账”不会影响个人养老金支付，不会危及养老保险制度安全。三是经过多年以来的改革探索，政府在养老保险政策制定、完善、业务管理方面积累了丰富经验。2001年，我国政府在辽宁省开展养老保险个人账户做实工作试点，2004年扩大到黑龙江省和吉林省。截止到2009年底，养老保险个人账户做实试点工作已经扩大到13个省（市），共积累养老保险个人账户基金1569亿元。在养老保险个人账户基金管理和运营方面也取得了较好的成绩。2000年国家成立全国社会保障基金理事会，预筹和管理战略储备基金，截至2008年底，国家向社保基金累计拨款2979亿元，基金安全投资运营，2008年底基金规模达到5623.7亿元，年均投资收益率8.98%，基金规模继续增长，应对人口老龄化等支付能力增强。

坚持实现个人账户“做实”目标，确保制度持续

　　1993年，十四届三中全会确定基本养老保险实行统账结合的制度模式。2003年，十六届三中全会提出要逐步做实个人账户。做实个人账户是中央做出的重大决策，也是化解人口老龄化高峰时养老金支付危机的重要手段，应当抓住当前人口红利期和经济快速发展的有利时机，坚定不移地推进这项工作。目前，企业退休人员基本养老金水平还比较低，未来一段时间还应继续提高待遇，当期支付压力较大，再加上资本市场还不够完善，做实工作应当在确保当期发放的前提下，稳妥推进。在总结13个省（市）试点经验的基础上，尽早在全国普遍推开，并进一步扩大做实规模。财力许可时，可在做实当期个人账户的基础上，补充做实历史上形成的“空账”。

　　做实个人账户情况下，形成的统筹基金缺口，应通过多种途径来解决：一是扩面征缴，增加收入；二是调整财政支出结构，加大财政对养老保险的补贴；三是变现国有资产和发行社会保障权益债券筹集。养老保险制度改革前离退休人员、改革前参加工作而在改革后退休人员保障费用被用于国有单位当期的固定资产投资，国有单位固定资产为历届政府与人民所受益，改革的果实为以后各届政府与人民所受益。根据投资与受益的原则，可从中提取国有企业一部分利润用于养老保险补贴或用于将来社会保障权益债券回购。根据各级政府财政收入和拥有国有资产数量，在各级财政之间建立责任共担机制。根据《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》精神，做好各级政府养老保险基金预算工作，防止形成补缺口“责任上移、倒逼中央政府”的现象。

　　配合个人账户做实工作，应尽早研究制定个人账户基金投资运营办法，建立有关部门和专业人士组成的投资决策机构，开展个人账户投资运营，建立风险控制机制，确保个人账户基金保值增值。