一、五年规划工作的制度化

　　“十二五”规划是在20年全面建设小康社会时间过半，我国经济社会发展面临新形势和新任务条件下的五年规划；是在经受严重金融危机冲击，国际经济格局正在发生重要变化条件下的五年规划。

　　新中国成立以来先后有过十一个五年规划，改革开放前5个，改革开放后6个。前十个称“计划”，从“十一五”开始称“规划”。从“一五”到“七五”称“国民经济计划”，从“八五”开始称“国民经济和社会发展计划”或者规划。从五年规划的制定和执行情况，可以看出国家发展的轨迹和脉络，也反映出经济体制和发展理念的进步。

　　改革开放前最成功的是“一五”计划（1953-1957年），当时没有经验，但非常认真地编制计划，向苏联学习，从1952年开始，经过三年半时间编成，时间已经过半。1956年党的“八大”提出关于制定“二五”计划的建议，国务院从1957年开始编制“二五”计划。但从1957年下半年开始，批判右倾保守思想，接着就是“大跃进”和“文化大革命”，国家政治和经济生活陷于混乱，经济发展战略目标和政策变化不定，五年计划很难正常编制和执行。现在看来有点不可思议，中国号称实行计划经济，但从“二五”到“五五”都没有按法定程序提交全国人大审议批准，也没有正式公布实行。“五五”计划包含在当时编制的《十年规划纲要》之中，没有独立文本。改革开放以来，从“六五”（1981-1985年）开始，法定程序都比较健全，经过全国人大审议批准，但“六五”和“七五”时期（1986－1990年）都遇到大的经济调整，计划也经常变化。我从“八五”（1991-1995年）以来参加了历次中央关于五年规划“建议”的起草。在准备“八五”的时候，刚刚遭遇严重的通货膨胀和政治动荡，当时把困难估计重了，在邓小平南方讲话以后，1993年3月党的十四届二中全会对“八五”时期的经济增长速度、产业结构、利用外资、进出口贸易和投资规模等重要指标进行了大的调整。“九五”（1996-2000年）以来的三个五年规划，加上现在正在制定的“十二五”规划，党的十四届、十五届、十六届、十七届中央委员会，都是在五中全会提出关于制定五年规划的“建议”；第二年3月，也就是新的五年规划开始的第一年的全国人大会议，审议通过国务院制定的五年规划。五年规划制定工作的制度化是国家政治和经济进步的表现。

　　“一五”到“五五”是计划经济体制，“六五”到“九五”是经济体制转轨，“十五”以来是社会主义市场经济体制。有一个值得注意的现象：在实行计划经济时期，除“一五”外都没有严格制定和执行，法律程序也不健全；倒是经济体制开始转轨和实行市场经济体制以后，五年规划的制定和执行，逐步走上了制度化的道路。按理说，计划经济体制是应该严格计划制定和执行的，为什么反而没有做到呢？究其原因，第一，是决策的随意性，例如“大跃进”；第二，是政治不稳定，例如“文化大革命”时期；第三，是具体操作方面的原因，在社会经济情况复杂多变条件下搞大量的指令性指标确有困难；第四，更重要的是，对我国社会经济发展阶段和基本战略目标把握得不准，例如上世纪50年代末期提出“超英赶美”，60-70年代提出2000年实现四个现代化；还有些具体的目标，例如1980年实现农业机械化，等等，都是不可能达到的战略目标，按照这样的要求搞规划，谁也搞不好。改革开放以来，确立了“社会主义初级阶段”、“三步走”战略、“全面建设小康社会”和“构建和谐社会”，这些大的战略定位和部署对了，加上对外开放后能够以国际视野看待中国的发展，经济社会发展规划才有可能比较符合实际。

　　现在国际金融危机最危急的时刻已经过去，但世界经济复苏缓慢，还有不少不稳定和不确定因素。发达国家失业率居高不下，国际金融市场脆弱，主权债务危机，外汇市场矛盾尖锐，这些风险又大多相互关联。最近美国宣布实行量化宽松的货币政策，在2011年上半年以前增持6000亿美元国债，给世界经济带来新的危险因素，也使我国面临更为复杂的国际经济形势。我们既要巩固和扩大应对国际金融危机的成果，保持政策的连续性，也要顺时应变，考虑世界经济的新形势和金融危机过后的长远发展。刺激经济的政策，哪些要延续，如何延续？哪些要退出，什么时候退出？都是需要研究解决的问题。总的原则应该是：实行刺激经济政策要以不引起严重通货膨胀和加剧生产过剩为限，退出刺激经济政策要以不引起经济严重下滑为限。

　　“十二五”是20年全面建设小康社会的第三个五年规划，要和2020年的发展目标相衔接。到“十二五”末，全面建设小康社会应该有个大体的眉目，所以要有更长远的预见，不能只顾眼前。

　　中长期规划的编制和实行也涉及体制问题。党代会、人代会、五年规划，都是五年。但是，党代会年份是逢二、逢七，人代会和政府换届是逢三、逢八，五年规划起始是逢一、逢六，时间不完全一致。单独来看，每一个方面都是制度化的，但综合来看，中央和地方都存在决策者和执行者不完全一致的情况。这是历史形成的，现在不可能改变。都是共产党领导，有政治稳定性和政策连续性，这是中国的特点和优势。虽说如此，也需要在规划中强调兼顾当前和长远，长短结合，标本兼治。在中央“建议”起草过程中，这一点是很明确的。

二、关于转变经济发展方式

　　中央“建议”的最重要的纲领性要求，就是关于“十二五”规划主题和主线的规定：以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。这是贯穿整个中央“建议”的纲，也是贯穿正在制定的、将于明年3月提交全国人大审议的“十二五”规划的纲。这种新的发展思路和理念，是经济社会发展的客观要求，也是多年来经验的总结。过去几个五年规划，对于中长期发展的战略方向都有过概括：“九五”提出经济增长方式和经济体制“两个根本性转变”，“十五”提出把发展作为主题，把经济结构调整作为主线；“十一五”提出全面贯彻落实科学发展观，基本精神是一脉相承的，就是说，过去也在追求发展方式的转变，但现在变得更加迫切，条件更加成熟了，战略目标也更加明确、集中了。“十二五”的新提法，比“九五”和“十五”的内涵更丰富，体现了全面、协调、可持续发展的要求；和“十一五”相比，是把贯彻落实科学发展观进一步具体化了。

　　“十二五”是谋划进一步发展的规划。经过几十年的发展，国家面貌发生了很大变化，但不论从经济社会发展水平，还是从人民收入和生活水平来看，中国都还是一个发展中国家。现在还有1.5亿人口每天生活费不足1美元，有3400万农村人口没有解决温饱问题，2300万城镇人口靠领取最低生活费过日子。中国实现现代化还有很长的路要走，面临的问题也只有在发展过程中解决。

　　但是，现在强调发展，应该是科学发展，全面、协调、可持续的发展。只有这样的发展才是硬道理。过去经济规模小，技术水平低，全力以赴甚至不惜代价解决温饱问题，加之当时主要是纠正“左”的“以阶级斗争为纲”的错误，只要抓经济建设就好，这给发展理念和政策打下很深的烙印。在促进经济高速增长的同时，发展不平衡、不协调、不可持续的问题也很突出。主要是经济增长方式粗放，经济结构不合理，城乡发展和区域发展不平衡，经济发展和社会发展不协调，收入差距大，社会矛盾多。如果说，这样的发展方式在当时的历史条件下还有它存在的客观理由和难以完全避免的性质，那么，中国经济发展到今天，这种发展方式已经不可持续。和30年前相比，甚至和10年前相比，现在情况已经发生了很大变化，“十二五”时期还会有更大变化，有些是带有阶段性标志的变化。例如：

　　第一，从人均收入看，按照世界银行的标准，中国已经由下中等收入国家进入上中等收入国家（人均GDP3800－11000美元）的门坎。这会引起消费结构的升级，相应地也要求产业结构的升级。必须有更高的发展质量，才能适应社会需求的变化。随着工资水平的提高，劳动力低成本的优势会减弱，“未富先老”的老龄化也会带来新的社会压力，必须转变发展方式才能继续发展。

　　第二，从社会结构看，“十二五”时期城市人口将超过农村人口，城乡二元结构正在改变。这是社会结构和生活方式的深刻的历史性变化，对经济社会发展有重要影响。中国走什么样的城市化道路，这不仅是城市如何建设和发展的问题，也有下一步农村如何建设和发展的问题，关系整个国家未来面貌的塑造。

　　第三，资源和环境的制约。经济规模越来越大，加上增长粗放，资源和环境制约的严重程度是过去想象不到的。2000年消耗14.5亿吨标准煤，2010年达到32亿吨，增长1.2倍。即使努力减少单位产出消耗，消耗总量还会继续增加，靠拼资源的粗放式增长不可能持续。我们不仅有后发优势，也有后发劣势，资源和环境制约就是后发劣势。

　　第四，国际竞争面临新的形势。国际经济危机正